近日，党中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确了“三步走”目标，以推动我国户籍制度改革，建立城乡融合发展体制机制，并作出了到2020年推动1亿非户籍人口在城市落户的重大决策部署。户籍制度改革的成效之关键在于人口流动，而决定人口流动的因素却不只是户籍制度。

新中国成立之初，国家建立了城乡二元户籍制度，改革开放后为了加快人口流动刺激经济发展，该制度逐渐被打破。九十年代，国家为了深化改革进一步释放经济活力取消了统购统销政策，同时，沿海地区鼓励农业人口离开农村进城务工。但是农业人口向市民转化的脚步远远跟不上农民流动的速度。目前农业人口流动容易、转化难的局面并未得到缓解。

人口流动与否却取决于微观主体的选择，人口迁移与否则需要做成本收益分析。哈里斯-托达罗模型认为引致劳动力流动的主要因素是报酬的差异。也就是所谓的“人往高处走”，很多时候体现的就是对高工资的追求，因为它象征着更好的工作、福利和幸福指数。用主流经济学的话语来说，劳动力流动是追求福利最大化的理性行为人的自发选择。如果将个人行为扩大到家庭行为，那就必须要考虑家庭总体福利的最大化。北京师范大学李实和邢春冰的研究显示，收入差异并非影响劳动力转移的唯一因素，公共服务、福利保障，以及是否能够融入当地社会、适应当地习俗等都会影响到劳动力的迁移意愿。

目前，我们看到人口城镇化无论在规模还是质量上都远远落后于空间城镇化和土地城镇化，部分深层次的问题矛盾仍未解决，并出现常态化的发展趋势。比如说农民工总量增长，但速度却逐年回落；“城镇指向”弱化严重；大城市不仅在解决农业人口落户问题上“有气无力”，在为其提供公共服务上，如住房、教育、医疗、就业等诸方面，面临诸多难题。在如今我国新农村建设、新型城镇化以及城乡一体化的新常态下，政府应当多方调研，听取城市人口、农村人口等多个阶层的心声，从经济发展、社会稳定等多方面综合权衡，将各项政策落实到实处。

一是要加强房地产调控，降低农业转移人口市民化门槛。放宽户籍制度的限制，有助于降低非户籍人口在城镇生活的成本，从而有助于吸引更多人口流向城市。但是，这里存在一个宏观经济学中常说的“合成谬误”，即个人理性往往导致集体的非理性。具体而言，户籍制度改革的供给侧效力需要较长时间才能发挥，而短期内，其对地产需求的拉动会更加明显，这又会反作用于供给侧，对供给侧形成挤出。近日，国家统计局公布了70个大中城市住宅销售价格变动数据显示，4月，70城中有67个城市新建商品住宅价格环比上涨，较3月增加2个。房价上涨与劳动力供给、提升全要素生产率的目标相违背，其有利于有房者，他们是城市的存量劳动力，但不利于城市的新增劳动力，他们才是供给侧的边际贡献者。房价上涨会增加潜在的新增劳动者的生活成本，必然成为阻碍其流向城市的因素。2019年5月，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明撰文指出，只有加强房地产调控，使住房价格保持在合理水平，才能降低外来人口特别是农业转移人口进城落户的住房门槛。

二是要多种制度互相配合，保障农业转移人口市民化权益。户籍制度改革还需要一系列制度改革的配合才能真正发挥作用。比如农村土地流转制度，2014年12月，中央深化改革领导小组第七次会议审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，但该项改革目前还仅局限在33个农村土地制度改革三项试点地区探索，大部分农村还普遍存在产权模糊、产权交易平台缺失、产权资本化和退出通道不畅等等问题，导致土地增值收益在城乡间分配不公，农村的地自己用不上、用不好，收益难以实现。2019年5月，中国人民大学经济学院院长刘守英撰文指出，土地活才有城乡融，距离建成城乡统一的建设用地市场，还有很长的路要走。如果农民可以分享更大一部分土地增值收益，将为他们在城镇置业提供资金支持，不至于面临当前这种“进不来，退不出”的两难境地。再比如教育和医疗保障制度改革等，在当前城镇的公立教育和医疗供给已经短缺的情况下，户籍人口的增加又会增加公共服务的压力，从而增加地方财政的负担，这就需要推动财政体制的改革，从而保障农业转移人口在城市的相关权益，推动其市民化的完成。

三是要投入真金白银，改变农业转移人口市民化趋向。户籍制度改革，需要的是真金白银。一般而言，大城市财政状况好，有钱改，但仍然限制最多，没有大量吸纳农业流动人口市民化的能力。而中小城镇，没钱改，即使限制取消了，也难以改变人口净流出的状况。也就是说，要想大量解决农业流动人口市民化的问题，中小城镇是目标，真金白银是根本。2019年3月，中共湛江市委党校经济教研室的研究显示，湛江市农业转移人口市民化大约需要公共成本近1322.34 亿元。而截至2016 年底，湛江市的公共财政预算收入只有112. 94亿元，面对这么庞大的公共成本数额，无疑对于地方财政是巨大压力。所以，我们必须要加强中央财政的支持，加大中小城镇的资源投入、建设投入，完善其公共资源、会保障、居住环境、就业岗位等方面，吸引农业人口前往中小城市以及村镇生活就业，实现大城市流动人口的分流。

总而言之，户籍制度改革是供给侧结构性改革的一剂良药，是应对人口红利消失的“缓兵之计”，是推进深度城市化战略的“通行证”，它也将从需求侧对经济增长形成支撑。但是，政策意图的实现，需要政府统筹兼顾，需要其他配套政策的配合，也需要相当规模的财政投入，这样才能防止劳动力在城市工作和生活成本的迅速上升，有利于农业转移人口市民化工作的开展。