关于加大“五水共治”财政保障机制的建议
作者:民建杭州市委会 发布时间:2016-10-19 14:14:17 点击率:

五水共治”是一项系统工程,涉及经济、民生等各方面,在推进过程中也存在一些问题,特别是在资金筹措上,仅依靠政府财政资金来运作已难以满足“五水共治”建设的需要。如何运用好各项财政政策,做好“五水共治”建设资金保障是目前面临的最大问题。

目前,“五水共治”所需资金的主要来源为三公经费的缩减和存量资金的盘活以及土地出让金收入及政府债务收入,在土地出让金不足或资金尚未到帐的情况下,全部需由政府融资平台融资解决。但是,随着国家对房地产市场高强度调控和对地方政府债务的限制和规范管理,土地出让金收入和政府债务收入都存在很大的不确定性,给政府财政带来巨大的资金压力。

一、目前“五水共治”在财政和资金保障上存在的问题

(一)缺乏完善的项目规划和决策体系,财政资金绩效欠缺

1、缺少系统性根治性的规划。一是针对不同流域的水环境,缺少系统性根治性的规划。目前排定的治水项目,以应急项目居多,项目决策缺少统筹规划,不能从根本上解决水环境问题。二是缺乏防洪减灾规划,需要进一步统筹各方力量,加快编制,提高治水的科学性和财政资金绩效。

2、政府性投资项目决策规则和程序不够规范。一是部分“五水共治”项目在选择、评估、实施以及资金利用等方面缺乏统一的统筹规划,也没有建立一套科学完善的决策规则和程序,决策咨询和听证制度不健全,决策程序的透明度不高。二是项目管理的专业化水平不高。项目前期科学论证不足,决策方式简单、粗放,以经验性决策为主,很多项目为赶工期赶进度而仓促上马。有的项目对实际情况考虑不周,无法发挥应有的作用;有的项目为上项目而评估,项目论证走过场,前期工作准备不足,在实际建设中,设计变更多,重复建设,造成工程不必要的损失浪费;有的项目在编制或批准初步设计前,就开工建设,先建后批,或边建边批,大多“五水共治”项目手续不齐。

(二)财权事权不相匹配,“五水共治”增加了财政支出压力

目前五水共治的大部分资金来源落在区级财政上,区级财政预算内可用财力基本上只能保证政府一般预算支出,专项基本建设支出、银行还款都需要通过土地出让金收入和政府融资来完成。以西湖区为例,2014年西湖区“五水共治”预算支出10.15亿元,占西湖区2013年可用财力(40.65亿元)的24.97%,但是区级层面目前还不被允许直接发行政府债,必须通过省一级统一发行。在这种情况下,为了满足地方经济发展的基本要求和完成各项基础设施建设任务,区级政府仍然将建设项目拿到银行贷款融资,解决地方政府财力不足问题。

(三)项目缺乏统一的实施主体,资金筹措难度较大

资金的筹措是“五水共治”的重要环节。目前“五水共治”的大多建设项目都分散在各个建设主体、各乡镇街道,无科研和统一的发改立项,多数项目都存在项目手续不齐现象。由于实施主体分散,项目也没在建设实体公司名下,直接和间接融资都缺乏实体和材料,不能及时有效地提供资金保障。

(四)政府融资额度受限,缺乏长效、稳定的补偿和投入机制

今年10月,国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于深化预算管理制度改革的决定》,指出要开明渠、堵暗道,建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能,对地方政府债务实行限额控制,分类纳入预算管理,进一步规范地方政府债务管理,防范化解财政风险,包括规范举债、规模控制、严格程序与用途、风险预警与化解、问责机制等。这在目前地方政府还不具备发行政府债的前提下,若财政土地出让金和政府负债都不能及时到位,未完工项目和银行还贷都会出现资金困难,财政压力进一步加大。同时,目前生态补偿与资金筹集机制尚未建立,难以永续地统筹协调水环境保护与建设。

二、相关建议

(一)建立更加科学完善的政府项目规划和决策体系

1、进一步做好“五水共治”科学规划,充分发挥好规划对系统治水的引领作用。坚持科学规划,聘请相关领域专家、邀请项目涉及社区和专业人员参与治水项目的规划,提高项目规划和建设的科学性。结合《杭州市城市排水(雨水)防涝综合规划》、《杭州市区西部水系防洪规划》、《杭州市城市防洪减灾规划》等上位规划和区域规划,统筹规划,合理布局,分年实施,实现城乡排水系统与防洪规划协调统一,充分发挥好规划对系统治水的引领作用。

2、建立科学和民主的政府性投资项目决策规则和程序。政府的重大投资项目应该经过各级人民代表大会审议通过,或者经过人民代表大会、人大常委会的授权。要逐步建立政府性投资项目的公示制度,建立立项的公众听证制度。从前期立项调查到规划编制、项目实施和后期管理,每个阶段都需要有公众的直接参与,广泛听取各方面的意见和建议。政府性投资项目的决策应该纳入到社会力量的民主监督过程中,增加投资决策的透明度,提高决策科学化和民主化水平。

(二)建立统一的建设和投融资实体,确保“五水共治”工作的全力推进

指定“五水共治”实体建设公司,统一建设和投融资实体,在公司名下立项,以公司名义加大融资力度。明晰各项目的主要任务、责任内容、资金需求等,确保项目责权利完全对等。根据财力可能和各项目预计进度,合理安排财政资金,满足预算资金科学、精细和绩效的要求。对需要政府融资先行垫付的项目,由实施实体出面融资。

(三)建立长效、多元化的资金筹集机制,降低资金成本

一是进一步整合财政专项资金,统筹使用,同时加大财政资金的投入力度;二是通过政府发债融资。“五水共治”作为政府公益性项目可以通过全省统一政府发债的形式融资,用未来的财政收入还款。三是通过融资平台向各金融机构融资。尽管中央要求融资平台慢慢退出对政府公益性项目的融资,但基于目前融资平台庞大的存量债务、其他融资渠道不足和未来地方政府发债额度实行限额管理的前提下,融资平台公司在今后的一段时间内仍有可能会承担着政府项目的融资职能。“五水共治”除了政府发债融资外,通过银行贷款、信托产品、项目收益权转让等方式多渠道融资,同时积极争取国开行专项贷款,进一步降低融资成本。四是加快直接融资的速度。五是利用土地资源,吸引国内外临商回杭参与“五水共治”建设。

(四)采用PPP模式融资,激励民营资本投入

PPP模式融资,可以带动社会资金参与公共基建。即公共政府单位与私人单位结合为伙伴关系,共同建设公共工程或者提供公共产品的一种方式。在地方政府债务规模不断增长,同时经济放缓导致财政增长变慢背景之下,PPP模式不失为一种政府项目融资的新选择,以部分资金撬动大项目的开工,降低政府的公共建设投入,不仅能够为社会资本创造收益,也能够增加政府公共产品提供,促进社会就业率的提升,实现政府和社会资本的双赢。如2014年9月份江苏财政厅就向社会推出了15个PPP融资项目,涉及交通建设、污水处理、生活垃圾无公害处理、公共服务配套等诸多领域,总投资接近900亿元。

(五)加快土地出让,加速资金回笼

虽然当前的推地时机显得异常冷清,但加快土地出让,及时回笼土地出让金仍是当前组织建设和还贷资金的第一要务。政府相关部门要加快做地速度,做好成熟地块的推介工作,促使成熟地块及早推出。对于已出让地块必须强化交地时间,避免因不符合交地条件而影响土地出让金的回笼。

(六)实行资金集中管理,提升资金使用效益

成立专门的五水共治资金统一调度机构,必要时要打破条条管理模式,整合各渠道和平台资金,通过统筹安排,打捆使用,既保证重点项目的顺利进行,又减少资金在途成本,有效降低融资风险和负债成本。


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